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​对大关县实施资产收益扶贫的思考

时间:2017-07-06 10:16:49 来源:大关县新闻中心 作者: 欧阳书品
资产收益扶贫的核心是“股权量化、按股分红、收益保底”,将财政投入的资金、村级集体和农户拥有的土地资源及闲置的资产等以资产形式投入到企业、合作社、家庭农(林)场等经营主体(以下简称经营主体),贫困户成为股东获得收益,促进“资源变资产、资金变股金、贫困户变股东”,促进行政村产业规范化、规模化发展,形成扶贫开发与区域发展互促共赢。
  一、实施资产收益扶贫的必要性
  (一)提供贫困户持续增收途径。贫困户脱贫的主要考核指标是“两不愁、三保障”,“两不愁”就是需要家中有粮、手中有钱。不管是计算人均可支配收入还是人均纯收入,收入均来源于经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入等四类之和,再扣除当年生产经营费用支出即获得纯收入。大关县农民经济收入渠道单一,贫困户家庭财产有限,财产性收入甚微,转移性收入随政策调整不稳定。贫困户收入主要靠劳动力外出务工,但是没有技能的务工只解决当前脱贫而非长远致富之策。既可短能脱贫又可长远致富的途径就是产业,但贫困户单打独斗发展的小产业又无法应对千变万化的大市场,很难持续增收,这就要求我们探索新的扶贫途径——资产收益扶贫。一是将财政资金投入到经营主体,将形成的资产股份量化给贫困户,获得经营主体保底收益及利润分红。发展能力不足的贫困户可以凭借优先股权获得保底收益。二是贫困户拥有的土地承包经营权、闲置资产等投入到经营主体,使其获得稳定的多元化收入,为贫困户化解分散经营风险,持续稳定增收提供保障。三是对具有一定劳动能力的贫困户,还能获得工资性收入或经营性收入。四是促进贫困户调整产业结构增收通过股权纽带,把贫困户、村集体与经营主体连接起来,聚集资源发展当地特色优势产业,促使贫困户从传统生产方式中解放出来,由旁观者变为主导产业的参与者。
  (二)促进贫困村产业发展。一是资本不足是制约贫困村产业发展的重要因素。大关县部分农民专业合作社无法正常经营,其主要原因就是缺乏资金资本。通过财政资金资本化弥补了贫困村的资本短板,有效整合农村土地资源、林地资源、劳动力资源、旅游文化资源、闲置资产等,推动农村资产股份化、土地股权化,盘活各种资源要素,凸显资源叠加效应,提高资源利用率,形成贫困村自我发展的内生动力。二是大关县山清水秀、空气清新,水、土壤等自然环境基本无污染,具备生态农业发展的优势。但受到山高坡陡、“山高一丈,水冷三分”的立体气候、农业基础设施不完善等因素限制,加之农户分散发展小产业模式使得土地资源利用低效、本地优势产品无法得到有效开发,最终导致大关县农业产业散、小、弱。为做活“靠山吃山”文章,实现一区域一品或一海拔带一品,只有建立新型经营主体,把分散的贫困户组织起来,解决经营资金、资源不足问题,增强其发展实力,促进扩大生产规模、引进技术和专业人才、延长产业链条,才能实现利润最大化,贫困村产业才能从规模化走向市场、从标准化走向品牌。三是国家实施电商扶贫。通过电商扶贫,农业生产生活等物资直接销售到农户,节约了中间环节费用开支的同时,带来的是无机化肥、违禁农药大量进入农村,导致土地板结,生态有机产品较少。在此大背景下,给予大关县独特的气候加之传统的种植、养殖方式而生产的生态产品市场更加广阔。但是大关县生产的农特产品,要进入电商扶贫就要解决区域性品牌问题,而品牌的打造关键是生产规模、产品质量、冷链包装运输等,靠农户单打独斗是难以实现的,只有通过资源、资本、技术、管理和营销的联合,发展具有一定规模的生产基地,才能闯出一番天地,而资产收益扶贫是聚集生产要素的必要手段。
  (三)提高扶贫资金使用效益。一是促进资本融合。资产收益扶贫通过投入财政资金入股量化赋予贫困户财产权,在提高贫困户收入的同时也为其提供了持续发展的路径,实现精准扶贫目标和措施的统一。二是通过资产收益扶贫实现贫困户与能人、与社会资本、与先进技术融合,弥补贫困户缺乏产业发展思路、劳动力、技术的发展短板,进而实现精准帮扶、持续发展。提高扶贫资金使用效益。长期以来,扶贫工作由政府主导,造成政府部门不堪重负而农户参与积极性不高,年初发放仔猪,年末宰杀肥猪,未发挥可持续发展效益。建设的灌溉沟渠、人畜饮水管道等后期无人管护,导致重建浪费。通过以股权投资的资产收益扶贫方式能引导贫困户参与,解决财政资金投入分散、瞄准偏差、带动能力有限等问题。四是能有效撬动多方资源融入优势产业,发挥财政资金的杠杆作用,从而实现政府与市场的合理分工和职能互补,在减轻政府负担的同时提高了扶贫资金的使用效益。
  (四)促进扶贫措施与民政救助政策结合。大关县2010年开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策“两项制度”有效衔接试点工作,扶持对象分为扶贫户、扶贫低保户、民政兜底户。2011年下达300万元项目资金,县政府安排200万元用于上高桥乡琦鑫黄牛养殖合作社试点,覆盖1000户扶贫低保户(每户入股2000元)。大关县提前开展了资产收益扶贫模式的探索,但未及时总结经验推广,目前全县仍然面临救助对象与扶贫对象偏差移位的问题。而资产收益优先覆盖自身发展能力不足的贫困户,量化的股权能够使其获得稳定收入,发挥社会救助的兜底功能,实现扶贫措施与民政救助政策的结合。
  (五)激发贫困户自身发展动力。无偿发放资金和物资,容易导致贫困户产生“福利依赖”和“等、靠、要”思想。资产收益扶贫是“造血式”扶贫的一种新模式,能够激发贫困户主动参与经营的积极性,进一步树立“自力更生、勤劳致富”精神。
  (六)增强基层组织的凝聚力。一是资产收益扶贫与区域发展、城镇化进程相融合,能有效推进行政村经济、社会全面发展。完善基础设施、社会服务功能使农户心理产生获得感,从而提高农户满意度。促进贫困农户的利益与经营主体、集体经济、其他农户的利益捆绑在一起,共同分享资源和资金获得的收益,这就要求农户积极参与、支持、监督,提供了村民聚集的更多机会,利于基层党组织宣传政策,发动群众,统筹推动区域、社会服务事业发展和实现村民自治。基层党组织将村级集体资源、部分财政资金入股经营主体,能增加村级集体经济收入,关照更多的困难农户,从而增强基层党组织的凝聚力。
  二、大关县资产收益存在困难和有利条件
  (一)存在困难。
  资产收益扶贫模式对大关县是一个新课题,开展工作存在以下难度。
  1.工作推进困难不可忽视一是贫困户固定思维有待转变。县委多次强调,大关县要下功夫抓好招商引资,大力扶持龙头企业、合作社、大户,做大做强茶、竹、药、蔬、畜等优势产业,积极动员行政村探索资产收益扶贫途径,确保贫困户稳定持续增收。但贫困户因循守旧,停留在“输血式”的扶贫模式,希望发猪发鸡,发人民币更好。如寿山镇益珠村的部分农户认为,国家的扶贫资金是应该发给我的,我有自主支配使用权,不愿投资入股。二是部分基层干部担当精神不足。大关县目前注册的专业合作社有300余个,能正常经营产生收益的不多,有此前车之鉴,现在我们号召和鼓励行政村实施资产收益扶贫,部分干部担心经营失败了被追责问责。另外,根据有关规定,行政村主要领导不能在合作社兼职任职而获取报酬,实施资产收益扶贫既不能增加工资待遇,还要增加工作量和承担工作风险,“多一事不如少一事”,能推则推、能拖就拖,造成财政扶贫资金滞留。
  2.制约因素需要化解。一是缺乏经营管理人才。大关县具备经营管理能力的人才不多,成立的合作社部分为松散型的结合,股份合作制度不完善不执行,农户没有真正参与,合作社示范带动农户发展产业有限。甚至部分法人存在占领资源、套取国家扶持资金嫌疑,没有把精力用在分析市场、挖掘潜力、降低市场风险和发展壮大产业上来。二是基础设施制约。大关县99%是山区,道路晴通雨阻,交通条件滞后导致产品运输难,农户参与管理、监督难;水利设施不配套,导致提高产品产量和质量难;物流不畅、设备不配套导致产品竞争力不强,销售难。如吉利镇利和合作社今年销售的枇杷产品质量得到消费者认可,但快递到北京、西双版纳等地已变质,造成经济和名誉双重损失。三是环境气候影响。大关县绝大部分土地坡度大于15度,海拔高差大,“一山分四季”的立体气候,导致连片种植规模受限,增加产品数量难、产品质量控制难。四是土地零星分散。同一片土地甚至同一块土地由多户农户承包经营,流转土地时只要部分农户不同意往往导致计划规模调整。如寿山镇元坪村挂钩扶贫部门支持专业合作社流转土地发展蔬菜产业,就有农户不支持导致原计划规模无法实现。
  (二)有利条件。
   1.有政策鼓励。一是2016年中央扶贫开发工作会议指出,在不改变扶贫资金用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,探索资产收益扶贫。二是《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》(国发〔2016〕64号)提出“组织开展资产收益扶贫工作。鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股企业、合作社、家庭农(林)场与新型经营主体形成利益共同体,分享经营收益。积极推进农村集体资产、集体所有的土地等资产资源使用权作价入股,形成集体股权并按比例量化到农村集体经济组织。财政扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,可折股量化到农村集体经济组织,优先保障丧失劳动能力的贫困户。建立健全收益分配机制,强化监督管理,确保持股贫困户和农村集体经济组织分享资产收益…”。三是财政部2017年3月出台下发的《中央财政专项扶贫资金管理办法》第十二条,“各省要创新资金使用机制,探索推广政府和社会资本合作、政府购买服务、资产收益扶贫等机制,撬动更多金融资本、社会帮扶资金参与脱贫攻坚”。
     2.有资金支持。一是财政专项扶贫资金逐年增加。大关县2017年已到位资金7000余万元,其中近4000万元安排用于产业发展,这是探索资产收益扶贫的主要资金来源。二是大关县扶贫再贷款指标今年将超过1亿元,建档立卡贫困户可贷款(不高于5万元)入股经营主体,参与资产收益。三是相关涉农部门项目资金和社会帮扶资金投入设施农业、水电、乡村旅游等项目形成的资产,可折股量化到贫困村贫困户。四是经营主体自有资金投入和社会闲散资金融入。
  3.有产业支撑。大关县“十三五”扶贫规划,明确农业产业主要发展“茶、竹、药、蔬、畜、蜜蜂、构树”等优势产业,支持龙头企业、合作社、家庭农(林)场等建立生产基地。目前笋用竹、黄牛、猕猴桃、生猪、水果、蔬菜、中药材等已具备一定规模,生态食品在昆明、昭通等城市得到认可,市场前景较好。同时在上高桥乡、木杆镇等乡镇规划建立农产品加工园区,延伸农业产业链。近年来,入住大关县乌撒牧业、华曦牧业、益康百草、翠贡茶叶公司及本土发展的琦鑫等农业龙头企业,正在加快建立生产基地,着手加工厂和市场销售。每个贫困村均建立了农民专业合作社,养殖大户发展到972户,为产业发展奠定市场和实施平台。帮扶大关县的国家、省、市及县级相关部门积极支持和推进电商扶贫,阿里巴巴与大关县签订战略合作协议,为农产品销售提供了市场平台。
  4.有入股资源。一是国家实行农地“三权分置”。2016年10月30日,中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。所谓“三权分置”,就是在保持集体土地所有权和农户承包权长期不变前提下,将经营权分置出来,进行自由转让和抵押。为贫困户、易地扶贫搬迁户、当地其他农户承包土地经营权入股经营主体提供政策依据。二是贫困户因外出务工导致土地粗放经营或闲置的土地、易地扶贫搬迁农户迁出区土地、林地资源等可入股。三是项目支持贫困户发展的笋用竹、水果干果、黄牛、能繁母畜等入股合作社或代管代养。四是贫困村集体土地、林地、资产等可作为集体资产入股。五是涉农部门资金入股量化到贫困村、贫困户。以上五项能为经营主体提供充足的资源。
  三、对策与建议
  (一)制定落实政策是先导。一是县委、政府及时拟定出台《大关县资产收益扶贫方案》,为县级实施资产收益扶贫提供政策依据。县涉农资金整合办公室积极构建以财政资金为牵引的多元资金整合与投入机制,将分散资金整合到资产收益扶贫产业平台,推进全县产业发展。二是加快推进农村土地、宅基地、房屋等确权登记颁证工作。按照平等自愿、利益共享、风险共担的原则,以“还权赋能”为核心,引导农民将已确权登记的土地、林地、荒山等资源经营权、小额贷款资金入股经营主体,采取“保底分红+按股分红”等方式,建立健全风险防范机制,确保贫困户获得稳定收益。三是积极推进集体所有的土地、林地、草地、荒山、建筑物等资源和资产协商评估入股,按比例获得收益。鼓励并引导社会资本注入,对积极参与资产收益扶贫的经营主体,可以通过扶贫小额信贷、融资担保、贴息等方式予以支持。五是引导贫困户及农户积极参与经营主体发展产业,采取订单制、保底制、合同制、务工制等方式,通过经营主体带动实现稳定增收。政府给予参与农户项目、土地流转等政策扶持,在投资方面推行“以奖代补”政策扶持。六是鼓励龙头企业、合作社、家庭农(林)场等新型经营主体积极参与资产收益扶贫,对具备产业发展基础、运营管理规范、财务和合作机制健全、预期经济效益较好、能有效示范带动贫困户增收的经营主体给予物质(或安排一定无偿扶持项目资金)及精神奖励。
  (二)明晰产权是前提。一是登记好四类资产。包括财政资金投入(每户投入5000元或每人投入2000元标准)形成的经营性资产、村集体资产、经营主体投入资产和当地农户投入资产。二是制定量化方案。制定资产和资源入股范围、原则、标准、方式、程序、结果、权责、收益分配等方案,并提交成员大会或成员代表会议讨论通过,形成股权量化方案。建立股权台账和股权档案,实行动态管理。三是明确量化对象。根据财政资金形成资产,通过折股量化、村级评议、确定自愿参与并承诺承担相应权利和义务的贫困户作为股权量化的对象,经基层组织或经营主体张榜公示后进行登记确认。四是签订入股协议。经营主体按照股份制企业的相关要求,与村集体、入股农户、享受量化的贫困户签订入股、分红等协议。
  (三)建立平台是关键。一是坚持市场导向,大力发展生态特色优势产业、乡村旅游、公共服务等,把优势产业培育成区域性特色品牌。二是按照“壮大一批、引进一批、新建一批”的思路,培育壮大新型经营主体,搭建产业对接平台。三是建立“茶、竹、药、菜、畜”,“果、蜂、树”等生产基地,搭建产品生产平台。四是推动农产品加工园区建设,搭建加工平台。五是推进完善农村电子商务,促进“互联网+扶贫”,搭建农产品销售信息平台。六是培养专业人才队伍。鼓励事业单位专业技术人才带薪创业;鼓励退伍军人、外出务工精英人才返乡创业;引导大学生村官就地创业。培养一批具备管理能力,确保资产收益扶贫资源资产增值,承担社会责任,带动群众增收致富的人才队伍。
  (四)风险防范是底线。一是完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系,提高风险防范能力。二是建立健全资产收益扶贫管理平台,将财政项目资产资源管理使用情况纳入平台监管。三是县财政、扶贫等部门定期对扶贫项目资产资源管理使用情况进行监督检查,对发现的问题查明原因、及时处理,重要问题及时向县委政府汇报,力求及时解决。四是县供销联合社为实施资产收益扶贫的合作社提供财务方面的指导和服务;审计部门加强对经营主体财务经济审计。五是纪检监察部门对虚报冒领、截留私分、贪污挪用、侵占套取、非法占有使用或处置扶贫资产等按规定严肃处理。对乡镇不履行工作职责的,责令限期整改,情节严重造成不良后果的,追究相关人员责任。对产业发展较好、推进资产收益有力的乡镇、村干部给予精神和物质奖励。
  (五)规范运作是保障。一是开展宣传动员。各乡镇要积极开展资产收益扶贫的相关政策宣传,把财政支农项目资金建设目的、项目投资、资金来源、股权量化方式、收益分配等内容向贫困户说清楚、讲明白,做到家喻户晓。二是建立完善方案。乡镇、村根据“便于管理、易于操作”的要求,结合本地实际制定可操作的资产收益扶贫实施方案,建立完善清产核资、股权认定、利润核实、收益分配、股权变更、清算退出、资产处置等制度,逐步形成科学有效、标准规范、便于操作的管理流程与模式。三是强化监督乡镇政府及有关部门负责监督管理和协调指导经营主体开展资产收益扶贫工作,重点保证贫困户收益,同时示范带动当地群众发展。村民委员会具体负责村资产收益扶贫的组织及管理工作,监督经营主体严格执行《资产收益扶贫实施方案》,监控经营主体经营状况、财务报表、年度利润、分红额度等数据真实。
  总之,充分利用当前脱贫攻坚的有利时机,广泛动员全社会力量参与,建立完善资产收益扶贫制度,从而实现扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、脱贫成效等六个精准,促进贫困户稳定持续增收,贫困村产业及社会各项事业全面发展。
 

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